Il nuovo panorama antifrode, istituzionale e legislativo, dell’Unione europea

Gli Atti che qui si presentano raccolgono i contributi dei relatori – specialisti europei di diritto penale, accademici e pratici, oltre che rappresentanti delle agenzie europee competenti in materia di tutela degli interessi finanziari dell’U- nione – che hanno partecipato alla Conferenza internazionale dal titolo “Il nuovo panorama antifrode, istituzionale e legislativo dell’Unione europea”, organizzata dalla Fondazione Lelio e Lisli Basso e cofinanziata dal programma Hercule III dell’Unione europea, tenutasi a Roma il 7 e 8 ottobre 2021.

La Conferenza ha preso le mosse dai precedenti eventi organizzati dalla stessa Fondazione Basso – nel 2013, nel 2015 e nel 2018 – aventi ad oggetto l’evolu- zione della protezione degli interessi finanziari dell’Unione, con particolare atten- zione all’istituzione della Procura europea (EPPO). Nel corso degli ultimi anni, infatti, si è assistito da una parte alla costituzione e all’avvio delle attività della Procura, dall’altra a numerosi interventi connessi alla stessa o, comunque, rilevan- ti per il settore in cui si inserisce.

La prima sessione della Conferenza ha avuto come tema la nuova Strategia An- tifrode della Commissione Europea (CAFS), adottata nel 2019, e il ruolo degli attori istituzionali per la sua attuazione. In primo luogo, è stato illustrato il conte- nuto della strategia antifrode che intende far fronte alle attuali criticità ravvisate nella risposta dell’UE alle frodi. Sono state quindi messe in luce le sfide tuttora esistenti e le possibili soluzioni. In questo contesto, è stato poi esaminato il ruolo dell’OLAF: l’agenzia – chiamata ad attuare la CAFS – ha potenziato correlati- vamente le proprie capacità di analisi e monitoraggio. Anche la Corte dei conti europea svolge un ruolo essenziale nella prevenzione, individuazione e comunica- zione delle frodi a danno degli interessi finanziari dell’Unione europea. I meccani- smi di cooperazione tra la Corte, l’EPPO e l’OLAF (e le relative sfide) sono stati così l’ultimo dei temi affrontati dalla sessione, dedicata all’architettura antifrode dell’UE, ormai complessa e multilivello.

Al centro della seconda sessione c’è stata l’implementazione della Direttiva (UE) 2017/1371 (cd. Direttiva PIF) da parte degli Stati membri, nonché le sue ripercussioni sulla Procura Europea. I relatori hanno illustrato i principali miglioramenti apportati dalla Direttiva, insieme alle rinunce rispetto alla proposta originaria da parte della Commissione. In ogni caso, è stato sottolineato il ruolo fondamenta- le che tale strumento ricopre, dal momento che oltre a garantire una maggiore armonizzazione delle legislazioni nazionali, definisce in larga misura la stessa com- petenza materiale della Procura europea. In proposito, si è però rilevato come il novero dei reati contemplati dalla Direttiva non coincida interamente con quelli rientranti nella competenza dell’EPPO, affidando quindi i restanti reati all’atten- zione delle Autorità nazionali. Il numero di notifiche relative al completo recepi- mento corrisponde ormai a 26: tutti gli Stati membri vincolati dalla Direttiva ne hanno quindi notificato il pieno recepimento nel diritto nazionale. Tra le diverse iniziative nazionali, è stata esaminata quella del legislatore italiano, che ha recepi- to la Direttiva con il Decreto Legislativo n. 75 del 14 luglio 2020.

La terza sessione ha avuto ad oggetto le sfide sorte nelle fasi di costituzione e avvio della Procura Europea, oltre al tema della cooperazione nelle indagini con gli Stati membri e le altre Agenzie. La composizione del panel – diversi i relatori componenti dell’EPPO stesso, a vario titolo – ha offerto uno sguardo dall’interno della nuova istituzione europea, mettendo in rilievo le sfide di natura non soltanto giuridica ma anche operativa. I primi mesi di attività dell’EPPO sono caratteriz- zati dalla messa alla prova del suo complesso quadro normativo. In particolare, ampio spazio è stato poi dedicato alla doppia articolazione dell’ufficio – centrale e decentrata – attraverso la descrizione dell’organizzazione degli uffici nazionali in Italia, Austria e Lituania.

Infine, durante la quarta sessione, sono state esaminate le modifiche apportate al Regolamento OLAF e le ulteriori possibilità di riforma. Il regolamento (UE, Eu- ratom) n. 2020/2223, che modifica le norme relative al funzionamento dell’Uf- ficio Europeo per la Lotta Antifrode, ha revisionato le competenze investigative dell’OLAF apportando migliorie di cui si era già segnalata l’esigenza e, soprattut- to, modificando il quadro normativo dell’Ufficio al fine di coordinarne attività e competenze con quelle della nuova Procura europea. Alla base di tale coordina- mento sono posti due principi fondamentali: cooperazione e complementarità. La Conferenza si è così inserita nel percorso di approfondimento sull’EPPO che la Fondazione Basso ha portato avanti negli ultimi anni mirando ad allargare la riflessione e il confronto analizzando le altre principali novità istituzionali e legi- slative nello scenario della protezione degli interessi finanziari europei e della lotta contro le frodi. Le riflessioni raccolte confermano la rilevanza dell’argomento e la perdurante necessità, anche dopo l’avvio delle attività dell’EPPO, che esso sia oggetto di confronto e informazione. L’esistenza di questioni ancora aperte e la relativa necessità di analizzare le possibili soluzioni è testimoniata dal vivace dibat- tito svoltosi al termine di ciascuna sessione e di cui si è ritenuto di dar conto anche all’interno di questa raccolta. Un sentito ringraziamento va quindi ai relatori e ai partecipanti al convegno che, insieme, hanno reso possibile la riuscita dell’evento e di questa pubblicazione.

The new anti-fraud institutional and legislative landscape of the European Union

The proceedings presented here gather together the contributions of the speak- ers – European criminal law specialists, academics and practitioners, as well as representatives of the European agencies responsible for protecting the Union’s financial interests – who participated in the International Conference entitled ‘The new anti-fraud institutional and legislative landscape of the European Union’ held in Rome on 7 and 8 October 2021, organised by the Lelio e Lisli Basso Foun- dation and co-funded by the European Union’s Hercule III programme.

The conference has its roots in previous events organised by the Basso Founda- tion itself – in 2013, 2015 and 2018 – concerning the evolution of the protection of the Union’s financial interests, with particular attention to the establishment of the European Public Prosecutor’s Office (EPPO). Over the last few years, in fact, we have witnessed both the establishment and commencement of the ac- tivities of the European Public Prosecutor’s Office, and also numerous operations related to it – or at least relevant to the field in which it is involved.

The first session of the Conference focused on the European Commission’s new Anti-Fraud Strategy (CAFS), adopted in 2019, and the role of institutional ac- tors in its implementation. First, the content of the anti-fraud strategy, which aims to address the current critical issues identified in the EU’s response to fraud, was outlined. The remaining challenges and possible solutions were highlighted. In this context, the role of OLAF was examined: OLAF, which has been called upon to implement CAFS, has enhanced its analysis and monitoring capabilities accordingly. The European Court of Auditors (ECA) also plays an essential role in the prevention, detection and communication of fraud against the financial in- terests of the European Union. The cooperation mechanisms between the ECA, EPPO and OLAF (and their related challenges) were thus the last of the topics addressed by the session, which was devoted to the now complex and multi-level anti-fraud architecture of the EU.

The focus of the second session was on the implementation of Directive (EU) 2017/1371 (the ‘PIF Directive’) by Member States, as well as its impact on the European Public Prosecutor’s Office. The rapporteurs outlined the main im- provements made by the Directive, along with waivers from the original proposal by the Commission. In any case, the fundamental role of this instrument was emphasised, since in addition to ensuring greater harmonisation of national laws, it defines in general the very material competence of the European Public Prose- cutor. In this regard, it was noted, however, that the range of offences covered by the Directive does not coincide entirely with those falling within the competence of the EPPO, thus entrusting the remaining offences to the attention of the na- tional authorities. The number of notifications of full transposition now stands at 26, meaning that all Member States bound by the Directive have notified its full transposition into national law. Among the various national initiatives, the Italian legislator’s initiative was examined, which transposed the Directive via Legislative Decree no. 75 of 14 July 2020.

The third session focused on the challenges that arose in the establishment and start-up phases of the European Public Prosecutor’s Office, as well as the is- sue of cooperation in investigations with Member States and other agencies. The composition of the panel – several speakers working in different capacities in the EPPO itself – offered an inside look at the new European institution, highlighting not only legal but also operational challenges. The EPPO’s first months of oper- ation were characterised by the testing of its complex regulatory framework. In particular, ample time was devoted to the double articulation of the office – both centralised and decentralised – through describing the organisation of national offices in Italy, Austria, and Lithuania.

Finally, during the fourth session, the amendments made to the OLAF Regu- lation and further possibilities for reform were examined. Regulation (EU, Eur- atom) 2020/2223, which modifies the rules on the functioning of the Euro- pean Anti-Fraud Office, revised OLAF’s investigative competences, bringing much-needed improvements and, above all, modifying OLAF’s legal framework in order to coordinate its activities and competences with those of the new Euro- pean Public Prosecutor’s Office. Two fundamental principles underlie this coor- dination: cooperation and complementarity.

The Conference was thus part of the in-depth study of the EPPO that the Basso Foundation has carried over the past few years, aiming to broaden reflection and comparison by analysing the other main institutional and legislative innovations in the context of protecting European financial interests and the fight against fraud.

The reflections collected confirm the importance of the topic and the continuing need, even after the commencement of the EPPO’s activities, for it to be the subject of discussion and information. The existence of unresolved issues and the need to analyse possible solutions is testified to by the lively debate that took place at the end of each session, and which is also reflected in this collection. We extend a heartfelt thank you to the speakers and conference participants who, together, made the event and this publication possible.